谁在影响菲律宾国家安全政策？

寒郁轩良

菲律宾马科斯政府日前发布了其任内的《国家安全政策报告2023—2028》（即国家安全政策文件）。



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该文件中多处提及与中国相关的议题，比如认为“美国和中国之间的战略竞争加剧”是导致“地缘政治格局更加紧张”的原因，“台湾海峡的任何军事冲突都将不可避免地影响菲律宾，因为台湾在地理上靠近菲律宾群岛，而且在台湾有超过15万菲律宾人”。这份文件还称南海问题仍然关乎“国家的主要利益”，“领土声索的分歧……声索国坚持其立场的方法继续构成战略挑战”；为了应对外部安全挑战，菲律宾将加强与美国的《共同防御条约》，以及与地区伙伴的其他现有机制等等。这份文件出现的新变化，对菲律宾“国家安全政策”意味着什么？

作为南海争端的声索国之一，菲律宾最近的动向尤其值得关注。菲律宾历任总统都会在上任之后的第二年发布一份为期5年的国家安全政策文件，这一文件反映了菲律宾在任政府对其所面临的安全威胁的综合及动态认知，概述了其未来安全优先事项，同时为未来几年菲律宾应对国家安全挑战提供指导，并规定了政府为实现这些安全利益目标将采取的行动方针。在很大程度上，菲律宾对国家安全利益的界定，也会影响其对外政策的走向。

作为菲律宾政府一项重要的工作，安全政策文件的准备和出台需要一个漫长的过程，反映了国家各部门在这一过程中对国家安全事务的理解。因此，最近爆发的中菲仁爱礁争端，与其说是文件发布的背景，还不如说是落实安全政策的结果。

客观说，这份国家安全政策文件强调周边和地区事务对本国安全的影响实属正常。比如在2011—2016年的国家安全政策文件中，菲律宾曾表达对当时朝鲜半岛危机的担忧。2011年文件发布时，中菲之间的南海争端还处于早期阶段，因此尽管文件谈到了南海争端，强调菲律宾要加强与盟国和邻国的安全合作，包括维护与美国的《共同防御条约》，发展海空防御能力，保护国家领土和国家安全，但并没有过分突出中国议题和安全议题。

但是随着中菲南海争端的升级，在2012年的“军事转型白皮书”中，菲律宾的安全及国防政策却发生了彻底转变，即由以往注重国家内部安全开始转向外部安全——海洋安全，这一转变无疑是针对彼时中菲不断升级的南海争端，并进一步塑造了当时菲律宾的对华政策，中菲关系因此跌入建交以来的低谷。

2017年，杜特尔特政府也发布了其任内的国家安全政策文件。该文件总结了菲律宾的十二大国家安全议题，其中也提到了军事和边境安全问题，以及海洋和空间安全等。

文件提到，为了保护领土统一和主权，菲律宾要“发展国防能力；加强与其他国家的安全和国防安排合作；争取制定有关情报和国防现代化的法律”“争取在国际上支持以规则为基础的制度，同时让（南海主权）声索国参与管理和解决争端”。文件还提到，菲律宾要“实现国防自力更生……保护国家免受内外威胁，实现核心安全部门能力现代化，加强国家主权”。

可见，杜特尔特政府国家安全政策文件尽管谈到南海问题，但并未突出“中国因素”；谈到发展国防能力，更多强调要独立自主，而不是加强菲美安全联盟。这一安全政策也投射到之后几年菲律宾的对外政策：搁置南海争议、发展对华关系；疏远美国，菲美军事安全合作降级。

与过去几届菲律宾政府出台的国家安全政策文件相比，马科斯政府对中国议题和安全议题的强调，显得很扎眼。马科斯政府对一些重要问题上的判定，可能框定了未来几年菲律宾对华政策的基调。自2023年以来，菲律宾在对外安全合作领域的动作几乎不断，如扩大2014年《美菲加强防务合作协议》，为美国开放更多的军事基地、着手恢复菲美南海巡航，据说菲律宾还正在考虑与东盟国家开展类似菲美之间的访问部队协定。可见，南海议题和安全议题在菲律宾对外交往中的分量日益突出。必须强调，南海议题和安全议题不是中菲关系的全部，对其过分突出无疑会制约中菲关系未来发展的空间。

人们不禁会问，为什么马科斯政府的安全政策会发生如此重大的转变？是哪些因素促成了这一转变？

笔者认为，虽然中美竞争的持续确实会在一定程度上塑造地区国家的外部战略环境，但中国依然是中国。中国追求和平发展和地区稳定的决心及政策导向并未发生变化，中国依然致力于维护南海地区的和平与稳定。唯一能解释导致上述转变的因素，可能在于菲律宾自身，即菲律宾内部政治力量的变化以及其唯一但又无比强大的盟友美国对这一政治进程施加的影响。

8月21日菲驻美大使在接受美国有线电视新闻网采访时透露，美国已准备在南中国海进行多边联合巡航，而是否加入这一行动正等待菲政府方面决定。可见，利用安全议题夸大“中国威胁”，以此离间中国和东南亚国家的关系，是美国在本地区遏制中国影响力的一贯手法。（作者是暨南大学国际关系学院副院长、菲律宾研究中心主任）