代帆：菲律宾再向美军开放4个军事基地，对中国意味着什么？

麻辣鸡翅

菲律宾国防部长加尔维斯与美国国防部长奥斯汀
本文是暨南大学国际关系学院副院长、菲律宾研究中心主任代帆教授几天前接受观察者网记者李泠采访时，对菲律宾又向美军开放4个军事基地的一些看法和见解。感谢代老师授权发布。

2月2日，履新不足一个月的菲律宾国防部长加尔维斯（Carlito Galvez Jr.）在马尼拉与到访的美国国防部长奥斯汀（LloydJames Austin III）召开联合新闻发布会，宣布两国达成一致，菲律宾将再开放4个军事基地供美军使用。至此，美军可以使用的菲律宾军事基地数增加至9个。

新增的4个军事基地，将会为美国“对抗中国”提供了什么样助力？菲律宾社会将如何看待美国在本国的军事存在呢？暨南大学代帆教授会为我们答疑解惑。

记者：菲律宾提供美军使用的军事基地数将从5个新增到9个。美国国防部长奥斯汀在几天前新闻发布会上表示，使用菲律宾军事基地并不意味着恢复或重建永久性美军基地。能否请您“科普”一下，目前美军对菲律宾基地的使用情况，以及与所谓的“永久性的美国军事基地”存在何种差异？

代帆：菲律宾现行宪法（1987年宪法）规定，外国在菲律宾领土上不允许外国永久驻军，也不允许外国在菲律宾建设和使用永久性的军事基地。1991年，菲律宾参议院否决了延长美军基地的议案。于是，克拉克和苏比克湾美军基地的存在就失去了法律依据。之后美军彻底撤离了菲律宾群岛。在此之前，曾经有至少一万五千名美军驻扎在克拉克空军基地和苏比克湾海军基地，那里曾是美军在亚洲最大的两个军事基地。

但在1995年和1998年间，中、菲两国两次爆发美济礁冲突。一来因为自身军事实力比较弱小，二来对南海局势较为担心，因此1990年代末，菲律宾重新加强了与美国的军事联系。在此种背景下，菲、美两国签订了《菲美部队访问协定》（Philippines–United States Visiting ForcesAgreement，1999年5月27日签署），为美军重新在菲律宾的部署提供了想象空间。

2014年，在阿基诺三世总统执政期间，因为黄岩岛冲突，菲、美两国又进一步签署了《加强防卫合作协议》（Enhanced Defense Cooperation Agreement），允许美军在菲律宾建立临时性的军事基地——他们称之为“轮换军事基地”（Rotation Military Base）。相对于“永久性基地”这个概念，“轮换军事基地”是临时性的、阶段性的，它的驻军规模要小一些，而且这些基地的产权是属于菲律宾政府的。而且直到杜特尔特任期届满，美军并未实质上使用这些军事基地。


2月2日，美国国防部长奥斯汀在菲律宾军方总部、位于马尼拉大都会奎松市阿奎纳多军营（Camp Aguinaldo）检阅仪仗队。
不过，我认为“轮换军事基地”的说辞只不过是为了应付菲律宾宪法对外国军事基地存在的限制，以及菲律宾社会反对的声音，是在掩耳盗铃；或者说是为了尽量不要刺激反对的声音，尤其是中国，所做出的字体。就其本质而言，“轮换军事基地”和永久性军事基地并没有区别。世界上根本不存在永久性的军事设施，国家实力兴衰、战略意图转移、设立国与所在地国的关系等等方面都会影响军事基地的设立和废弃。名义上的产权归属其实影响并不大。只要出于军事使用的意图，这两种基地并无实质的区别。

而且，对于这些基地内军事设施的使用，菲律宾方面更多还是处于从属地位。菲律宾新爱国联盟（Bagong Alyansang Makabayan）的秘书长黎耶斯（RenatoReyes）曾批评说，这些基地表面上是菲美双方共同运营、共同管理，但实际上美方的一切军事设施仍将由美军独自管控，菲律宾军人只能充当美军的“门警”，根本不存在所谓菲美双方“联合管控”的问题。

记者：这次新增的4个基地，据传有的设立在吕宋岛等地，有的与中国台湾距离很近，有的甚至直接面向南海。您认为这将给美军在亚太地区的军事行动带来多大程度的便利和加成？

代帆：长期以来，美国一直谋求在全世界范围的一些关键地理节点上部署军事基地，对于军事基地的选址很有讲究。

比如，虽然在2014年签署《加强防卫合作协议》中规定，美国在菲律宾会有5处轮换军事基地，但这些基地并不包括美国一直想要重返的北吕宋苏比克湾。苏比克湾的南海地理上非常重要，一方面，这里靠近黄岩岛海域，一旦附近海域有事，美国海军可以快速介入，而且这里靠近中国台湾，在中美竞争加剧、台海局势紧张的背景下，在台湾岛以南的地方拥有一个比较好的军事基地，对美国而言意义重大，一旦台湾海峡有事，也方便美国的介入。另一方面，如果美军重新进驻苏比克湾，将会加强对中国在相关区域活动更近距离的监控，美海军太平洋舰队将会在亚太地区占据强劲的支点。

再比如，位于菲律宾中西部巴拉望岛（Palawan）的军事基地，紧邻中国南沙群岛，也能方便其军事势力在南海出现冲突时能迅速介入。有了稳定的补给点，海军战术将会更加灵活多样，受外部限制条件更少。


红点处为苏比克湾海军基地所在地
记者：美军入驻这些基地后，是否会间接影响中、菲在相关其他一些领域的合作，比如共同开发南海油气资源？

代帆：对于共同开发油气来说，中菲两国现在还在谈，但无疑面临非常大的难度。总的来说，能否实现油气共同开发，取决于菲律宾一方是否有决心、有魄力突破其国内法律层面的限制和一些来自社会方方面面的阻力。目前，菲律宾国内的阻力还是非常大的。这种阻力，从小马科斯访华行程结束后几天，菲律宾最高法院裁定关于涉及中国石油勘探协议无效，就能够看出。

至于军事基地对共同开发油气的影响，我觉得并不会非常直接，毕竟军事基地和油气开发是两个不同的议题。军事基地对共同开发油气的影响，主要在中国方面。如果中方对菲律宾允许美军使用军事基地不在意，或者中方认为共同开发油气更重要，就会更进一步推动。否则相反。当然，美国自然是希望能在中国周边制造一些热点，比如激化南海问题，利用周边国家对南海问题的担忧来离间环南海国家和中国的关系，为南海共同开发制造阻力；而且美国肯定也不希望中菲真能就共同开发南海油气达成协定，美国会竭尽全力拉拢菲律宾，以其在东南亚区域对中国形成战略压力。


2月6日，菲律宾众议员鲁弗斯·罗德里格斯（Rufus Rodriguez）提案让中业岛（菲方称为Pag-asa Island，即“希望岛”）成为4个新增美军使用的军事基地之一。不过，一直不试图在中美间选边站的小马科斯政府应该不会让此事成真。

记者：有种观点认为，菲律宾政府之所以同意增加美军使用基地的数量，主要是鉴于中国在巴士海峡的行动，让菲律宾国内有担心，认为若台海战争爆发，战火可能会波及到菲律宾，而美军进驻后能够让菲律宾在一定程度上避免这种风险。您如何看待他们的这一顾虑？

代帆：菲律宾对台海问题或其他海域潜在冲突等问题的顾虑，可以从主客观两个层面来看。

主观层面，菲律宾本身是个小国，军事实力非常弱小——菲律宾军事现代化的水平在东南亚区域属于中等偏下——所以，它知道自己不具备同中国进行军事对抗的能力。也因此，它一方面主张以和平的方式解决与中国之间的海洋争端，避免与中国的直接军事对抗；另一方面，出于对南海和国家安全的考虑，菲律宾长期以来又希望进一步与外国、大国尤其是其传统盟友——美国合作，借助他们的力量提升自身的军事现代化水平，同时制衡中国可能在南海采取行动的意图。

在阿基诺三世时期，菲律宾与澳大利亚、韩国、日本等国都有过军事安全等方面的合作，韩国、日本也曾把一些二手武器卖给菲律宾。考虑到这些国家与美国的关系，这些军事合作的背后可能都是美国在背后推动。在小马科斯上台之后，我们也注意到，日本与菲律宾的军事合作关系有所提升，大概率也由美国背后指使。

就主观来看，菲律宾并没有与中国发生军事冲突的意图，也不希望在中美之间选边站。而且菲律宾与中国的经贸关系非常密切，南海发生军事冲突并不符合菲律宾利益。但允许美国在菲律宾使用更多的军事基地，无疑会加剧菲律宾卷入大国之争和区域冲突的可能性——不管它的主观意图如何，万一台海有事，美军若从菲律宾提供的基地出发，这就意味着菲律宾事实上已放弃中立的立场，站在美国的一边。

菲律宾国内一些学者也已经提出了自己的质疑和担心，希望菲律宾能在中美之间保持中立，奈何美国对菲律宾的影响太大了。

一方面，菲律宾过去是美国的殖民地，又从美国人手里独立。之后，美国和菲律宾更是几十年的军事盟友，美国在菲律宾军方中有着非常强大的影响力。不仅菲律宾的军事现代化，菲美军事合作，乃至菲律宾军队的军事发展方向，美国都有深度参与，每年的军事援助更是车载斗量。另一方面，菲美两国称得上血脉相连，截至2019年，美国有420万菲律宾人，或有菲律宾血统的美国人，而菲律宾的菲美混血更是随处可见不可计数，美国对菲律宾社会有非常强大和深远的影响力，有非常多的“代言人”。

虽然菲律宾民间也存在一些反对美国的声音，但这些声音对政治决策的影响力比较弱；在决策层面，很多深受美国影响的人有更大的话语权，是他们一步步地推动了美菲在军事等方面合作程度的深化。当然，这不意味着菲律宾决策精英们会一门心思、毫无顾忌地倒向美国，他们还是存在一定的顾虑。


一些菲律宾民众在街头手持标语游行集会，要求美军离开菲律宾
记者：您在刚才提到过菲律宾民间也存在着一些反美的声音。如同韩国、日本一样，过去美军在菲律宾还出过不少丑闻。对于驻菲美军，菲律宾公众都有哪些看法？

代帆：过去几年，我们中心经常在菲律宾做一些大型民调，观测、了解菲律宾普通民众对于美国在菲的军事存在、一些菲美冲突等问题的看法。就民调结果来看，菲律宾普罗大众一直对美国的信任度比较高，超过半数的民众谨慎地欢迎美国在菲律宾的军事存在，但也有约30%的人担心和反对美国在菲的军事存在在某种程度上让菲律宾重新沦为附庸国。反对的原因有多种，比如民族自豪感强的人认为，在菲律宾国土上设立美国军事基地，本身是对菲律宾主权和国家尊严的破坏，而且这些美国军事基地的存在更会导致菲律宾与其他国家的潜在冲突。

菲律宾的民调机构“社会气象站”（SocialWeather Stations）每年也会做一些关于菲律宾民众对美国的信任度调查。有意思的是，美军在菲的一些不良行径被曝光后，确实会影响菲律宾社会大众对美国的信任度；但是，菲律宾又是一个比较健忘的民族，事情过去之后，“亲戚还是亲戚”，他们还会继续靠向美国。

记者：最后一个问题，对于美军在菲律宾的这些部署，我们中国可以做些什么呢？

代帆：第一，要加强与菲律宾的政策沟通。尽管菲律宾发展与美国的军事安全关系属于其内政，但是我们必须提醒菲律宾注意军事安全合作关系对区域稳定的外溢效应，施加影响力让菲律宾采取更稳健的外交政策，让小马科斯政府对区域安全稳定负责，避免引火烧身。

第二，要加强与印尼、马来西亚等东南亚国家在南海议题和周边安全议题上的沟通协调，在一定程度上孤立菲律宾与美国深化安全和军事关系的意图，从地区安全稳定的层面对菲律宾施压。

此外，菲律宾国内的一些政治力量，一些军事基地所在地的地方政府，其实是反对美军使用菲岛军事基地的。比如吕宋岛北部卡加延（Cagayan）省长曼纽尔·曼巴（Manuel Mamba）在2月6日表示，他不支持在当地建立美国准军事基地，他说：“这里不欢迎任何外国势力……他们（美国）是为了与其他国家（指中国）开战（才打算在这里设立军事基地的）。我们与邻居不是敌人——中国台湾不是、中国大陆不是、日本不是、韩国不是。”不管这些反对的声音是否有效，但或可成为阻碍或延迟美军使用基地部署的因素。